在经济新常态下，转变经济发展方式已经成为我国未来发展的内在要求。当前我国出现的产能严重过剩问题，越来越成为经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源，而化解产能过剩正是转变经济发展方式的重要手段之一。2014年下半年以来，党中央、国务院高度重视产能过剩问题，把化解产能严重过剩矛盾作为当前与未来几年宏观调控的一项重要任务。然而，化解产能过剩过程中不可避免将产生职工失业、转岗、再就业等诸多问题，能否妥善解决这些问题关系到我国社会稳定与和谐发展的大局。

化解产能过剩对我国职工就业的影响

从权威统计数据看，当前全国就业形势总体平稳。2014年我国城镇新增就业1322万人，2015年上半年全国城镇新增就业718万人，城镇调查失业率均保持在5.1%左右。从调研掌握的情况看，化解产能过剩尚未对全国就业稳定造成冲击。一方面是因为国家已出台并实施了一系列有针对性的、积极的促进就业的措施；另一方面是出于用工储备、裁员成本以及社会责任等因素的考虑，多数受影响企业暂时尚未采取大规模裁员手段。但是在经济下行、市场低迷和融资困难的不利条件下，绝大多数受影响企业的经营出现困难。一旦企业资金链断裂，将可能导致短期内大量失业人员增加，潜在失业风险巨大。

从对职工的影响上看，化解产能过剩直接导致受影响的职工出现待岗显著增多、工资大幅下降、权益不同程度受损害等问题。化解产能意味着工作岗位的减少和富余人员的增加，企业一般采用转岗培训、安排辅助性工作和内部退养等方式对富余人员进行分流安置，因此，职工待岗现象增多，随之而来的是工资收入的大幅下降。即便是在岗的职工，也因为企业效益不好和降低成本的原因，面临着10%-40%不同幅度的降薪。由于企业亏损，甚至有一些职工的基本权益不同程度上受到损害。集中表现在三个方面：一是解除劳动关系时，部分企业未能依法足额及时发放经济补偿金；二是部分企业未能足额按时发放在岗职工的工资，工资拖欠问题时有发生；三是因为资金困难，部分企业存在不同程度欠缴社会保险费的问题，造成职工不能正常及时享受相关社保待遇。

各级政府采取的促进就业的政策措施

自2009年下半年以来，国务院在陆续出台的与治理产能过剩、淘汰落后产能和企业兼并重组相关的五项政策措施中，均明确要求做好职工安置、就业和创业工作。2014年11月6日，人社部等四部委联合下发《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，对符合条件的企业，在兼并重组、化解产能过剩以及淘汰落后产能期间给予稳定岗位补贴，将国务院有关文件的精神落到实处。2015年，我国进一步加大促进就业创业的力度，4月27日发布了《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》。文件将失业保险基金支持企业稳定岗位的实施范围扩大到所有符合条件的企业。

各省在国务院和有关部委出台的政策文件的指导下，先后发布的一系列本省的配套执行文件，全面贯彻中央关于化解产能过剩中做好职工安置与就业的指导方针。河北省等化解产能过剩重点省份紧紧围绕职工安置与促进就业问题，采取了一系列具体措施：一是落实失业保险支持企业稳定政策，发挥其促进就业功能；二是加强公共就业服务，大力开发公益性岗位安置就业；三是鼓励企业转岗安置，扶持职工自主创业和自谋职业；四是鼓励开展人员培训，提高受影响职工再就业能力；五是监督维护职工合法权益，妥善处理劳动关系。

政府在促进职工就业中存在的责任边界问题

调研发现，在化解产能过剩中，政府对于如何促进职工就业存在着责任缺位、责任越位和责任错位的问题。

在责任缺位方面，主要存在政策设计、立法执法与公共服务方面的缺位问题，特别是在政策设计上还存在较大的改进空间。由于绝大多数受影响职工实际上处于待岗、培训、放假、内退等“潜在失业”状态，而非真正意义上的失业，因此无法享受现有就业扶持政策。现有政策中，稳岗补贴的申请资格非常严格，不少受影响企业被排除在该项扶持政策之外。现有政策中规定的稳定岗位补贴标准较低，对企业的资金支持力度显然不足。

在责任越位方面，主要表现为政府习惯性采取行政手段直接干预企业正常的生产经营，导致人员安置问题突出。这种直接干预企业用人自主权的行为不可避免影响了劳动力市场功能的正常发挥，也在一定程度上降低企业的活力。

在责任错位方面，政府没有处理好与市场的关系，突出表现在就业创业培训和政府机构职能错位上。政府主导的就业创业培训形式单一、内容固定、市场定位不准确，而部门之间责任分工不够明确，信息沟通不够畅通，导致就业政策和服务措施不能及时跟进。

化解产能过剩中促进职工就业的政策建议

一是要厘清政府与市场的边界，承认政府责任的有限性和兜底性，明确政府在促进职工就业中的基本责任，坚持依法行政。

在“让市场发挥决定性作用”和“依法治国”的背景下，各级政府促进职工就业的责任定位必须以明晰政府和市场的界限为前提，要充分发挥市场在配置包括劳动力在内的各种资源中的决定性作用，政府要做到“有所为”“有所不为”。同时政府必须承担“兜底性”责任，进行就业扶持和求助，维护社会稳定和实现社会公正。各级政府要坚持依法行政，在法律规定的职权范围内，对促进就业的各项工作进行管理，在法定职权范围内行使公权力，不失职、不越权，不违法。

二是要补齐政府责任“缺位”。首先，建议建立一定时期内针对重点行业在经济调整中（包括化解产能过剩）的专项就业扶持政策。该政策将受影响企业及其处于“潜在失业”状态的受影响职工作为政策扶持对象。具体包括：设立专项就业扶持资金，增设职工就业与安置列支项目，加大政府财政资金投入力度，提高对企业稳定岗位的补贴标准，加大对企业的培训支持力度，鼓励企业转型升级，减轻企业负担，鼓励非受影响企业积极吸纳化解产能过剩中受影响的职工，给予安置补贴与税收优惠。其次，建议进一步健全劳动法律法规与执法监督体系，加大公共就业服务投入，提高公共就业服务水平。加强劳动立法工作，完善劳动标准，树立保护劳动者权益的意识，健全劳动力市场监管体系，加强劳动执法力度。全面推进市场服务的制度化、专业化、信息化和标准化，加强公共就业和人才服务信息网络建设，加强人力资源供求信息采集和发布，促进信息资源共享，实现就业信息全国联网。

三是要退出政府责任“越位”。解决“越位”问题的关键要从执政理念、制度改革和加强法制三个方面入手。首先要牢固树立“依法行政”和“有限政府”的执政理念，在法律规定的职权范围内，对促进就业的各项工作进行管理。其次要深化制度改革，尽快在就业与劳动保障领域建立并推行政府权力清单制度，建立健全相应的依法决策机制、重大决策审查机制、终身责任追究制度及责任倒查机制。再次要进一步加强与完善行政立法，建设以权力约束权力的监管制约机制，加强民主监督，畅通监督渠道。

四是要纠正政府责任“错位”。首先要创新就业培训的工作机制，转变政府、企业和职工在就业培训中的角色。改变政府主导就业培训的局面，充分发挥培训市场在培训内容、专业设置等方面的资源配置优势，发挥企业在就业培训中的技术优势，增强职工在就业培训中的自主选择性，形成三方合力推进的良性循环的培训模式。其次要建立职工就业安置工作协调机制，在加强政策制度完善的同时兼顾工作机制的创新。建立健全从中央到地方的各级化解产能过剩职工就业安置工作协调机制，明确各方责任，加强信息沟通，形成合力，确保职工就业安置工作顺利开展。（黄湘闽 中国劳动保障科学研究院）